“减税力度很大，政策创新很多，可以说为建成高水平自贸港，海南税收制度将重构。”

在看到《海南自由贸易港建设总体方案》(下称《方案》)中的涉税政策后，中国政法大学施正文教授对第一财经评价说。

根据《方案》，在满足相关条件下，海南最终将实现零关税，这低于当前中国总体7.5%关税总水平;企业所得税税率从25%降至15%，个人所得税最高边际税率从45%降至15%;增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费将被简并为销售税，在货物和服务零售环节征收。

为防止实质上的海南“税收洼地”沦为内地部分企业的“避税天堂”，《方案》要求，税收管理部门强化对偷漏税风险的识别，防范税基侵蚀和利润转移，避免成为“避税天堂”。

“这主要是为了防止一些企业在海南设立空壳公司，滥用税收优惠从而侵蚀内地税收利益，扰乱我国正常税收秩序。”施正文说。

零关税确立

自贸港一大特征是贸易投资高度自由化便利化，而关税阻碍了贸易投资自由便利化。因此国际上自贸港基本都采用零关税政策。海南自贸港也不例外。

根据《方案》，海南自贸港确立了货物贸易实行以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排。

具体分两步走：在全岛封关运作前，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。在全岛封关运作、简并税制后，对进口征税商品目录以外、允许海南自由贸易港进口的商品，免征进口关税。

施正文表示，海南自贸港属于境内关外，即在我国国境范围内，但在海关管理关卡之外。因此除了海南自贸港确定的进口征税商品目录外，国外货物进入自贸港免征进口关税。其实绝大部分商品都将免征关税，但像烟草、酒类等不被鼓励消费品及污染环境等商品，会列入征税目录。

普华永道中国税收政策服务主管合伙人马龙告诉第一财经，海南自贸港的鼓励类行业清单可能大致会参考现行的鼓励类目录的一些内容，例如《产业结构调整指导目录》中的鼓励类产业，《鼓励外商投资产业目录》等，同时再结合海南省的特点和定位，着重发展旅游业、现代服务业和高新技术产业等。

不仅免征关税，根据《方案》，2025年前对符合条件的企业进口自用生产设备、进口营运用交通工具及游艇、进口生产原辅料以及岛内居民购买的进境商品，还免征进口环节增值税和消费税。

施正文表示，海南相当于单独关税区，从关税方面可以理解为在我国境外，因此当海南自贸港货物进入内地，相当于入关，就需要依法征收关税以及进口环节增值税、消费税。

有市场人士认为，海南全岛封关后，《方案》只提及免征进口关税，并未提及是否免征进口环节增值税、消费税，有可能进口环节增值税和消费税也将被免征。

施正文认为，这样做的可能性并不大。因为进口环节增值税、消费税是按照消费地课税原则，商品在哪里消费，税就在哪里征。而且不征收的话地方财政也可能难以承受减收损失。

企业和个人所得税均降至15%

海南自贸港要与国际上成熟自贸港竞争，必须保持较低税负，来吸引企业、人才入驻。目前我国企业所得税标准税率为25%，综合所得个税采取七档超额累进税率，最高边际税率为45%。因此，给予企业和个人所得税低税率成为海南税制改革一大原则。

《方案》对此也采取两步走：在企业所得税方面，2025年以前，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税。2035年以前，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的企业(负面清单行业除外)，减按15%征收企业所得税。

方案明确，对旅游业、现代服务业、高新技术产业企业，其2025年前新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

马龙认为，这也是所得税优惠政策的一大亮点，是对现行的企业所得税法下中国居民企业需就全球收入征税制度的突破。

在个人所得税方面，2025年以前，对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。2035年以前，对一个纳税年度内在海南自由贸易港累计居住满183天的个人，其取得来源于海南自由贸易港范围内的综合所得和经营所得，按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税。

施正文表示，企业所得税和个税减税力度都很大。具体实施上，所得税优惠受惠范围越来越大，比如企业所得税优惠前期仅限于鼓励类企业，与西部大开发鼓励类15%所得税优惠政策类似，但后期则扩展到负面清单行业外所有企业。个税也从前期聚焦高端、紧缺人才拓展至普通居民，而且从综合所得扩至包括经营所得(最高边际税率为35%)。

马龙表示，海南自贸港的15%个税优惠应该比2019年出台的大湾区个人所得税优惠更进一步，大湾区个人所得税优惠是面向境外高端人才和紧缺人才，采取“先征后补贴”的方式。而《方案》规定，对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。《方案》并没有规定必须是境外人才才能享受15%的个税优惠，而且15%个税优惠的实现方式是超过部分直接“免征”，而不需通过先征后补帖的方式。如果《方案》的这一优惠落地，将成为海南吸引高端人才和紧缺人才的强有力举措，对境内外相关人士都有吸引力。

“这些税收政策围绕贸易投资自由便利化，推动资金、人员等各类要素便捷高效流动，形成早期收获，也有利于海南吸引一批相关行业的集团总部，再去海外投资。”马龙说。

多税种简并为销售税

外国自贸港税收制度一大特征是税种相对较少，便于遵从。我国现行税种有18个，因此海南自贸港探索简化税制，降低间接税比例，实现税种结构简单科学、税制要素充分优化、税负水平明显降低、收入归属清晰、财政收支大体均衡。

为此，《方案》明确，在全岛封关运作的同时，依法将现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，启动在货物和服务零售环节征收销售税相关工作。而且销售税及其他国内税种收入作为地方收入。

“这是对现行税制的一种再造和重构，意义重大。增值税等税费某种程度上存在重复征税，实际税负承担是消费者。未来将其合并为销售税，征管更为简便，市场主体负担也会降低。而且在消费端征税，有利于改变政府此前重投资轻消费，更加注重改善营商环境，为市场创造公平的竞争环境。”施正文说。

普华永道中国间接税主管合伙人李军对第一财经分析，为提高企业的纳税便利度，打造更加优质的纳税营商环境，海南将对增值税等税费进行简并。这些税费均与货物或服务的销售额直接相关，均以销售额作为基数进行计算。在目前的征管体系下，这些税种需要单独计算、单独申报。如果以销售额为基数进行合并计算、合并申报，将有利于简化申报缴税流程、减轻企业负担，同时也会提高税款征收的效率和质量。

未来内地是否也会采取相同的简并税种改革?

多位财税专家告诉第一财经，目前增值税等合并改征销售税这一特殊政策，只会用在自贸港这一特殊区域，相当一段时间内不大可能复制到内地。不过如果海南这项改革试验非常成功，也不排除复制到内地。

另外，《方案》还将授权海南根据自由贸易港发展需要，自主减征、免征、缓征除具有生态补偿性质外的政府性基金，自主设立涉企行政事业性收费项目。

防止成为“避税天堂”

力度空前的税费优惠政策，让未来海南企业及个人税负低于内地。如何防止一些企业钻政策空子，造成税基侵蚀和利润转移，是有关方面预先考虑到的问题。

《方案》要求，税收管理部门按实质经济活动所在地和价值创造地原则对纳税行为进行评估和预警，制定简明易行的实质经营地、所在地居住判定标准，强化对偷漏税风险的识别，防范税基侵蚀和利润转移，避免成为“避税天堂”。

在前述15%企业所得税优惠政策享用条件中，《方案》也强调了企业必须注册在海南自由贸易港，并实质性运营。

马龙认为，15%企业所得税和15%个人所得税优惠政策，旨在吸引企业在海南自由贸易港当地进行切实的投资并进行实质性运营，同时也增加当地就业，吸引人才，这样才能对当地经济有实质性的贡献。为了避免没有实地经营的纯注册型企业，或者通过不真实的雇佣关系以获得税收优惠的现象，《方案》要求税收管理部门按照实质经济活动所在地和价值创造地原则对纳税行为进行评估和预警，通过实质经营地、所在地居住判定标准，打击偷漏税行为。这与中国近年来一直积极参与国际税收征管合作、加强防范税基侵蚀和利润转移的做法是一致的。

另外，《方案》还明确，积极参与国际税收征管合作，加强涉税情报信息共享。加强税务领域信用分类服务和管理，依法依规对违法失信企业和个人采取相应措施。

北京国家会计学院李旭红教授告诉第一财经，我国应积极融入国际税收规则，加强涉税情报交换，防范税基侵蚀和利润转移，促进海南自贸港在核心业务上做实做强，避免成为世界各国税收套利的区域。

国家发改委主任何立峰撰文表示，海南自由贸易港建设过程中，在部分行业和领域出现一定风险是正常的，但不能出现重大风险，更不能陷入“一放就乱、一乱就收、一管就死”的怪圈。“管”的能力和“放”的空间是成正比的。要在实施重大政策之前，开展风险评估和压力测试，及时查堵监管漏洞，扎紧制度“篱笆”。

海南特殊的税收制度建立并非一蹴而就，而是按照海南自由贸易港建设的不同阶段，分步骤实施零关税、低税率、简税制的安排，最终形成具有国际竞争力的税收制度。

何立峰表示，在改革过程中，要把握好改革、发展、稳定的关系，坚持“先立后破、不立不破”。在新的法律法规和制度规则没有出台前，原有的要继续执行，避免出现空档期，确保改革有条不紊、工作平稳有序。