核心提要
(资料图片)
●延续了上一个履约周期对燃气机组和配额缺口较大企业实施履约豁免机制
●增加可预支2023年度配额的灵活机制，缓解配额履约给重点排放单位带来的压力
●对承担重大民生保障任务的重点排放单位，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，统筹研究个性化纾困方案
3月15日，生态环境部发布《关于做好2021、2022年度全国碳排放权交易配额分配相关工作的通知》，指出为加快推进全国碳排放权交易市场建设，生态环境部编制了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《配额方案》）。作为全国碳市场的重要基础制度文件，《配额方案》与第一个履约周期《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》相比有哪些改进和优化，在减轻企业负担方面有哪些措施？生态环境部应对气候变化司相关负责人就上述问题回应社会各界关切。
不要求企业碳排放量绝对降低
配额分配制度是全国碳市场的重要基础制度，是保证碳市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基石。碳排放配额是重点排放单位拥有的发电机组相应的二氧化碳排放限额，包括化石燃料消费产生的直接排放和购入电力产生的间接排放。《配额方案》规定了全国碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法，明确了配额发放、调整及清缴履约等管理流程。
该负责人介绍，《配额方案》编制中，充分考虑国际国内经济形势、保障能源供应等因素，在保证配额总量增长适应经济社会发展对电力行业增长要求的基础上，合理设计方案。《配额方案》采用基于强度的配额分配思路，不要求企业二氧化碳排放量绝对降低，而是基于实际产出量，即实际供电量、供热量越大，获得配额也越多，不会对电力生产形成约束，不影响电力供应保障。
同时，2021、2022年度配额分配方案基本延续2019—2020年的总体框架，配额分配的总体思路不变、覆盖主体范围不变、相关工作流程基本不变。针对第一个履约周期出现的未分年度设定基准值等问题，持续完善配额分配方法，夯实数据基础，提升信息化管理水平，优化调整各类机组的供电、供热基准值，保证行业配额总量和排放总量基本相当。
值得关注的是，根据《配额方案》，鼓励大容量、高能效、低排放机组和承担热电联产任务等机组，使碳排放管理水平较好、排放水平低的企业可以通过出售富余配额获得收益，碳排放管理水平相对较差、排放水平高的企业存在缺口需要购买配额，树立“排碳有成本，减碳有收益”的价值导向。
2021、2022年度配额实行免费分配，采用基准法核算机组配额量。配额分配过程中采用冷却方式修正系数、供热量修正系数、负荷（出力）系数修正系数，以鼓励机组更大范围供热、参与电力调峰，充分发挥碳市场在优化电源结构、促进电力行业清洁低碳转型方面的引导作用。
新增灵活履约及个性化纾困机制
该负责人介绍，相比于第一个履约周期配额分配方案，2021、2022年度配额分配方法在整体上保持了政策的延续性和稳定性，同时进行了优化，概括起来为“五个更加”：实行配额年度管理，日常管理更加精细；首次引入平衡值，信息发布更加透明；优化配额分配基准值设置，政策导向更加明确；调整机组负荷（出力）系数修正系数适用范围，民生保障政策更加突出；减轻基层和企业负担，惠企措施更加丰富。
2021、2022年部分火电机组受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力。为有效缓解发电行业履约负担，《配额方案》延续了上一个履约周期对燃气机组和配额缺口较大企业实施履约豁免机制，新增灵活履约机制及个性化纾困机制。
在预分配环节，以2021年该机组经核查排放量的70%作为2021、2022年度各机组预分配配额量，简化了预分配配额的计算方法。通过履约缺口率上限豁免政策、燃气机组豁免机制和可预支2023年度配额的灵活机制等减轻企业负担。
该负责人表示，延续在核定配额环节控制配额缺口较大企业和燃气机组的配额缺口，采取清缴配额豁免的方式，当重点排放单位核定的年度配额量小于经核查排放量的80%时，其应发放配额量等于年度经核查排放量的80%。据测算，该项政策2021年度将减轻306家企业负担。
同时，考虑到2021、2022年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，增加可预支2023年度配额的灵活机制，缓解配额履约给重点排放单位带来的压力。对配额缺口率在10%以上（含）的重点排放单位，确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的，可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%。
此外，为科学、精准、有效地减轻重点排放单位的履约负担，对承担重大民生保障任务的重点排放单位，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，生态环境部统筹研究个性化纾困方案。
“事后分配”精准把控分配总量
《配额方案》2023年发布，分配的却是2021及2022年度的配额，为何要采用“事后分配”的方式？该负责人表示，2021和2022年全国碳市场处于发展初期，碳排放核算核查水平以及数据质量监管能力还有待提升，特别是由于实测燃煤元素碳含量的机组比例变化较大，碳排放数据存在一定不确定性。而采用“事前分配”，需要对碳排放数据进行精准预估，要建立在高质量碳排放数据和科学准确的分析预测等工作基础上。
目前，生态环境部采用“事后分配”的方式，延续第一个履约周期做法，更好保证配额分配总量符合预期目标，既不会因为分配总量收缩过紧造成行业减排负担过重，也不会因分配总量过于宽松导致碳市场无法更好地发挥促进减排的作用。由于第一个履约周期已经释放政策信号，企业对碳排放基准值下降也有所预期，“事后分配”并不会影响全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具发挥作用。实践表明现阶段采取“事后分配”的方式能够更加精准把控配额分配总量和行业总体减排力度。
该负责人表示，随着全国碳市场数据质量制度不断完善，管理水平逐步提升，数据获取时效性和准确度提高，将积极研究如何由“事后分配”逐步调整为“事中分配”或“事前分配”的具体方案，尽可能提早向市场主体明确预期。
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